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论民事检察监督制度的完善

山东东方未来律师事务所      倪跃华


内容摘要:目前,法律体系比较完整的国家都已经建立了民事法律监督制度,并已广泛应用于司法实践中,民事检察制度在国外的发展趋势是将得到进一步加强与发展。然而,在我国目前的法律体系中,民事检察监督制度仍处于空白阶段,笔者试图从制度体系初建、机构设置、配套制度三大方面对民事检察监督制度着手进行完善,以期建立一套比较完整的制度体系。

关键词: 检察监督  抗诉  检察建议


一、我国民事检察制度的进程

建国之初,我国对于检察机关在民事诉讼中的作用给予了很高的重视,并发布了一系列的法律法规加以规定。其中1949年12月20日发布的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》,是我国关于检察机关的第一个单行条例。1954年9月21日,一届人大一次会议通过《检察院组织法》,1972年2月2日最高人民法院制定发布《人民法院审判民事案件程序制度的规定(试行)》等法律法规肯定了检察机关对民事案件的检察监督权,但并未在实践层面作出具体规定。

社会的快速发展对法律法规的及时性、全面性需求加剧,文革之后长期的民事检察制度的缺失,迫使无法可依的检察机关不断自主探索。九十年代初,面对国有资产流失现象严重,社会公共利益得不到保障,制度严重缺失的情况,检察机关逐渐探索出一条以提起民事诉讼为主要手段参与到民事诉讼中的道路。1996年的河南方城案件[①]作为我国改革开放以来第一个真正意义上的公益诉讼案件拉开了民事公诉制度的帷幕。

二、我国民事检察监督制度的现行规定

我国民事检察监督制度的现行规定,包括立法规定和司法解释规定两个方面的内容。其中立法规定主要有宪法、民事诉讼法等。

《宪法》作为国家根本大法,在第129条明确规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。《民事诉讼法》第14条、第185条、第186条、第187条、第188条分别对检察机关在民事审判活动中的监督权进行了明确。2010年发布的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》为人民检察院在实践中进行民事案件的抗诉指明了较明确的原则和方式。

由于人民检察院介入民事案件的情况的次数不断攀升,为应对实践工作的有序开展,最高人民法院陆续发布了一些关于民事检察监督制度的司法解释,如1995年8月10日法复第5号文件《最高人民法院关于对执行程序中的裁定的抗诉不予受理的批复》,1997年7月25日最高人民法院对江苏省高级人民法院《关于对企业法人破产还债程序终结的裁定的抗诉应否受理问题的批复》,1998年8月5日起实施的《关于人民法院发现本院作出的诉前裁定和诉前保全裁定和在执行程序中作出的裁定确有错误以及人民检察院对人民法院作出的诉前保全裁定提出抗诉人民法院应当如何处理的批复》,1999年2月13日起施行的《关于人民检察院对民事调解书提出抗诉人民法院应否受理问题的批复》,2000年7月5日的《最高人民法院关于人民检察院对撤销仲裁裁决的民事裁定人民法院如何处理问题的批复》等等,对民事检察监督过程中所出现的新情况、新问题进行了规范。

三、完善民事检察监督制度的必要性

虽然我国在立法和司法上均有检察机关对民事案件进行审判监督的规定,但是这些规定不仅过于模糊和概括,还把检察机关的民事检察监督局限于“事后监督”,这就导致从立法上切断了检察院民事检察监督权的发展道路,扭曲了民事检察监督权的正确定位,造成民事诉讼中出现了较多的监督盲区。现行的民事检察监督权制度存在以下几种缺陷:

(一)、监督方式单一,有局限性。

根据我国现行民事诉讼法的规定,检察机关对人民法院审判活动的监督,只能是基于检察监督权对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,依照法律规定提起再审。即把检察机关的民事检察监督权限制在了“事后监督”的框架之内,而且,由于法律法规的限制,检察机关在实际工作中亦不可能逾越法律漫无边界的介入民事案件的各个程序当中,于是,监督方式仅能受制于“事后监督”的范围内,具有严重的滞后性。

(二)、过于原则,缺乏可操作性。

抛开宪法中对于检察机关的监督权的原则性规定,具体到民事诉讼法中,现行《民事诉讼法》中在第14条对检察监督权作了原则性规定:“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”。民事诉讼法简单笼统的规定导致了以下问题:(一)、“确有错误”规定的内涵不明;(二)、民事检察监督制度缺乏时间和次数的限制;(三)、未明确检察机关的阅卷权、调查核实权;(四)、未明确检察机关抗诉案件的再审审级;(五)、未明确检察机关出庭时的称谓、座位、地位、职责等。

四、民事检察制度的改造构想

自检察监督制度出现,检察机关作为国家利益和社会公共利益的代表的地位不庸置疑。针对目前现行民事检察制度的缺陷,笔者提出如下构想,以其构建较完善的民事检察制度体系,使检察机关作为国家的法律监督机关,在诉讼程序全过程中通过运用法律手段,维护法律的正确适用和程序的良好进行,以求达到司法的公正权威。

(一)民事检察制度体系设计

检察机关作为检察监督机关,其检察监督方式体系可分为以下四个部分:提起诉讼、参与诉讼,抗诉,检察建议和侦查。

1、在现有的民事法律监督体系中增加检察机关提起诉讼和参与诉讼两种诉讼方式。

在国外,民事检察制度已经作为一种普遍的制度存在,检察机关提起或参与民事诉讼的案件已为数不少,日渐成为惯例。我国宪法规定检察机关是法律监督机关,检察机关以法律监督者的身份对破坏社会秩序的刑事犯罪行为提起公诉是行使了宪法赋予的职能,同样,检察机关如果在国家、社会公共利益受到侵害时,以国家法律监督者的身份对行为人提起民事诉讼,保护国家和社会利益不受损失,也应当认为是行使宪法规定的法律监督权。[②]

若建立民事检察制度体系,对检察机关提起或参与诉讼的民事案件的范围可限制在以下五种类型:一,国有资产流失案件;二,公害案件;三,依靠自身领域的垄断地位而损害公众利益的案件;四,有重大影响的婚姻、抚养、继承、房屋等纠纷案件;五,有关组织或个人申请检察机关参加或法院要求检察机关参加或检察机关依职权主动要求参加的、确属必要的其他重大民事诉讼案件。

对于检察机关提起的民事案件的诉讼时效既不能完全不受诉讼时效的限制,但是也要考虑到民事检察监督的特殊性,应该针对案件特点在原有诉讼时效制度基础之上进行适当的变通。以环境污染案件为例,环境污染案件通常具有时间跨度长,影响区域范围大,受害人数多,举证困难、专业性强的特点,如果其诉讼时效的期限过短,则会造成因尚未调查取证完毕等原因而已过追诉期限。因此,对于检察机关提起诉讼的民事案件的一般诉讼时效可较原来的2年延长至3年,特殊诉讼时效可延长至5年,时效自检察机关立案调查或者提起诉讼之日中断,时效适用民法通则中有关中断、中止的规定。这样既不是完全放任检察机关行使监督职权的期限,也给予了检察机关必要充足的时间以更好的进行起诉前的调查准备。

2、检察机关抗诉。

我国抗诉实践中上级检察机关被迫与下级法院对应。因此,在设立民事检察制度时,对于检察机关抗诉权的规定就应该明确接受抗诉法院的审级,以达到检察院与法院两者地位平衡、相互制约的目的,实行“抗审同级”,才能实现我国宪政体制下平衡模式的要求,实现抗诉制度的最大作用。

民事检察抗诉的对象应严格限定于生效的民事判决或明显错误的生效裁定。其中,抗诉裁定限定在上诉申请不予受理、管辖权异议、驳回起诉这三种生效裁定范围内;对于民事诉讼法规定的当事人不能提出抗诉的其他民事裁定,除有明显错误外,一般不应该提出抗诉。

关于抗诉理由问题,我国台湾地区民事诉讼法将再审事由分为相对的再审事由和绝对的再审事由,前者指“必须影响于确定判决结果始得为再审理由”,后者指“无论与判决结果是否实有因果关系,均得以之作为再审事由”。[③]因此,我们在设置民事检察监督制度的时候,可以通过借鉴的方式,并且结合我国的实际情况进行完善。

关于抗诉次数、时间等的限制。现行民事诉讼法对于当事人向检察机关申诉没有时间要求。为了维护当事人的合法权益,同时兼顾司法公正和节约司法成本的原则,应该对当事人申诉加以时间限制。参照日本《民事诉讼法》,我国检察监督的实效设置最长不应当超过五年。同时,一审裁判作出后,在上诉期内,当事人非因客观原因或法院原因未经上诉而直接申诉的,检察院也不应受理。

对于检察院抗诉受理的案件,最高法曾作出批复:“凡是原抗诉机关再次提出抗诉,无论由同级法院再审还是指令下级法院再审,人民法院不予受理。原提出抗诉的人民检察院的上级人民检察院提出抗诉的,人民法院应当受理。”因此,对于检察机关提出抗诉的次数就不仅仅是针对检察机关单方的规定就可以限制的。检察院在法院该批复的前提下进行抗诉,还“应有一个前提条件, 即第一次抗诉应是同级抗同级审。在同级抗同级审的前提下, 原则上抗诉只能提出一次。如果检察院认为再审维持原判是错误的, 只有在上级检察院审查同意的情况下, 才能最后提出抗诉一次” [④]

3、检察建议。

我国《民事诉讼法》虽未明确规定检察建议这一监督方式,但该法第14条规定人民检察院有权对人民法院的民事审判实行法律监督,“诉讼法总则中关于检察监督原则的概括规定,为进一步创建民事检察监督方式体系提供了广阔的发展空间。”民行检察监督在实践中将检察建议这一监督方式进行广泛试用,结果取得了良好的成效。[⑤]同时,最高人民检察院在司法解释中也对检察建议这种监督方式作了明确的规定。因此,检察建议作为民事检察监督方式之一,发挥了其他监督方式所达不到的效果,具有极为重要的作用,在完善民事检查监督权力的同时,应当将检察建议这一监督方式上升为法律规定明确适用。

另外,合理期限的规定也是检察建议的有效适用的前提,否则,不设定回复期限,将会使检察建议石沉大海。给定一个合理期限,要求检察建议接受对象在法律规定的期间内予以答复,笔者认为该期限不宜过长,15日内为适宜。

4、检察机关对民事审判违法行为的侦查。

我国民事诉讼法规定,“对违反法定程序可能影响案件正确判决、裁定的情形,或者审判人员在审理该案件时有贪污受贿,徇私舞弊,枉法裁判行为的,人民法院应当再审。”实践结果证明,执法不严导致了权利的滥用,产生司法腐败,影响司法权威的树立,损害当事人合法权益。法院能够影响当事人权益的最根本手段在于裁判行为本身,而裁判行为是由法官作出的,因此,赋予检察机关人员侦查权,对发现异样的审判行为进行侦查,才能提出具体的检察建议或者决定是否进行抗诉等;

另外,法院的司法审判的消极性又决定了法院对当事人提供的证据等不能主动加以查证,因此,现行法律规定下,当事人提供伪造证据等妨碍司法公正的,检察机关可以另行提起公诉,追究当事人的法律责任。所以,在完善民事检察机关监督权能的同时,规定检察机关有权对当事人的诉妨碍司法公正的活动进行侦查,在检察机关另行提起的刑事诉讼时,将其移交提起公诉的部门,节省了刑事诉讼阶段的诉讼资源,并且打击民事诉讼中的弄虚作假现象,维护了司法公正。

(三)民事检察制度的配套制度

完善民事检察监督制度不仅要完善制度本身,通过立法或解释的形式加以明确规定和细化,还需要有一套完善的配套制度来保障它的实施,使检察监督得到最高效率的发挥。

举例说明,检察机关在进行民事案件检察监督的同时,发现审判人员贪污受贿构成犯罪,或者徇私舞弊而枉法裁判之情节严重以至于构成渎职犯罪的,检察机关应当依照《刑事诉讼法》第18条的规定立案侦查,符合法定条件的,依法提起公诉;对于审判人员贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判尚未构成犯罪的,检察机关此时可以行使检察建议权,建议违法工作人员或法院予以改正并记录在案,若对检察建议不予答复或改正,则检察机关可以向违法人员所在法院或违法法院所在地人大会作出惩戒,对于作出的惩戒就可以另外进行规定。

配套制度的建立与完善不是简单的针对民事检察监督制度进行法律规定予以配套,而是需要使两者互相关联,紧密联系,互相保障彼此的实施贯彻,因此,这属于立法上很艰难的问题,需要日积月累的沉淀。

在现有条件下,应当建立和完善以下民事检察的配套制度:

1、  民事检察监督中检察机关的权利、义务。

检察机关进行法律监督时应当享有一定的权利以确保监督的进行,在设立民事检察制度时,法律应规定的权利有:

一是查阅案卷的权利,二是向有关单位、组织和个人调查取证的权利,三是询问民事诉讼的当事人的权利、指定或聘请具有鉴定权的机构及人员对证据进行鉴定的权利等。这些权利都是检察机关在行使监督职权时为了解审判活动是否公正所需要的基本权利。

在享有一定权利的同时,检察机关还要承担一定的义务:送达法律文书的义务;检察院派员出庭,应承担宣读起(抗)诉书,发表出庭意见,向再审法院提出建议的义务;就人民法院作出的再审判决及裁定,提出抗诉的检察机关有对再审裁决进行审查的义务。

2、  举证责任。

举证责任的分配在民事诉讼案件中具有举足轻重的作用,它不仅关系到双方当事人付出的诉讼成本的高低,更影响到诉讼的最终结果,意义重大。有观点认为,检察机关作为原告当事人应当承担举证责任,又因为检察机关作为国家机关,因此并不适用举证责任倒置规则。这种观点不仅无限加重了检察机关的举证责任,而且从本质上否定了检察机关提起或参与民事诉讼案件中双方当事人的对等地位。以环境污染案件在司法实践中的处理为例,环境污染案件因其很强的专业性,对其证据的调查都需要依赖专门机构的检测和权威鉴定,而我国环境污染致病性研究等方面的技术较为薄弱,因而会导致案件的证据的缺乏鉴定而无法采用,即便是以国家作为后盾的检察机关也受限于此。若是实行举证责任倒置,由环境污染加害一方负责举证,不仅解决了以上面临的技术问题,而且在诉讼中加重了被告的责任,督促其在平时的生产经营活动中更加注重环境保护,增强环境保护意识,无形之中节省了环保部门的工作成本。而对于原告一方而言,也不需要举出环境污染和损失之间的绝对因果关系,而只需要提出表面证据现实两者之间存在关联可能性,相反由被告举证推翻两者之间存在的因果关系,否则推定两者之间因果关系成立,由被告承担赔偿责任。

因此,笔者认为,确立检察机关提起或参与的民事案件,举证责任应当以谁主张谁举证为一般原则,举证责任倒置为例外。

结语

依法治国是我国治理国家的根本理念,但是,在确保实行依法治国理念的同时,还要保证“有法可依”这一前提的实现。目前我国进行民事检察监督制度的立法建设,虽然要借鉴国外的立法经验,但是仍要与我国的实际情况相结合,注意制度的科学合理性和可适用的长远性。检察机关行使法律监督权的基础和理论根据是由我国人民代表大会的政治体制所决定的,完善民事检察监督权既是依照我国政治体制的规定,也有现实的要求和必要。因此,确立民事检察监督权,完善民事检察监督制度是具有长远的现实意义和法治意义。




[1]河南省方城县人民法院(1997)方民初字第192号《民事判决书》。

[2]江伟、段厚省:《论检察机关提起民事诉讼》,载《现代法学》2000年第6期。

[3]杨建华:《民事所能够发问题研析》(一),(中国台湾)三民书局1987年版,第264-430页。

[4]蔡富华:“论人民检察院对民事裁判的抗诉”,载《福建政法管理干部学院学报》2005年9月第3期。

[5]邵世星:“民事行政检察工作现状与发展思考——来自部分地区检察机关的调查与研究”,载《人民检察》2005年第8期(下)。


参考文献 [1]杨立新:“民事行政公诉制度研究”,载《人大法律评论》2003年第1期。

[2]邹建章:“论民事法律监督法律体系”,载《中国法学》1997年第6期。

[3]]廖中洪主编:《民事诉讼改革——热点问题研究综述》,中国检察出版社2006年版。

[4]廖永安:“论检察机关提起民事诉讼”,载《湘潭大学社会科学学报》2001年第2期。

[5]廖中洪:“检察机关提起民事诉讼若干问题研究”,载《现代法学》2003年第3期。

[6]王桂五著:《中华人民共和国检察制度研究》,法律出版社1991年版。